Por: Eng. Civil Amândio José Cabral D’Almeida Júnior
Associado da Areia
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) é considerado o principal marco legal para o desenvolvimento das cidades. Nele são estabelecidas as normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Nos municípios, há vários instrumentos que de alguma forma remetem ao planejamento de uma cidade, tais como o Plano Pluarianual (PPA), a Lei Orçamentária Anual (LOA), e o Plano de Metas, porém, ao pensar no desenvolvimento da cidade o mais relvante é o Plano Diretor. Os demais instrumentos de planejamento de governo devem incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
Um Plano Diretor pode ser entendido como um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, com propostas para curto, médio e longo prazo, todas aprovadas por lei municipal.
Evidentemente que para definir qualquer prognóstico para o futuro é necessário prévio diagnóstivo cientifico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade.
Para entender a importância do Plano Diretor para a cidade, podemos discuti-lo em tês dimensões: como um produto, como um processo e como um propósito:
Como produto, o plano diretor é uma lei municipal, elaborada pelo poder executivo (Prefeitura) aprovada pelo poder legislativo (Câmara de Vereadores), que estabelece regras, parâmetros, incentivos e instrumentos para o desenvolvimento da cidade.
Nessa Lei são determinados eixos distintos que se completam:
- Obriga aos privados (empresas, cidadãos) o cumprimento de certas exigências (por exemplo, restringindo os usos permitidos para os terrenos ou imóveis).
- Incentiva, ou induz os privados a tomarem certas ações (por exemplo, estabelecendo incentivos tributários para a instalação de empresas em certos locais).
- Compromete o poder público municipal a realizar investimentos, intervenções urbanas e afins (por exemplo, ampliando a infraestrutura urbana ou a oferta de equipamentos públicos em determinadas regiões).
Para tentar garantir eficiência ao produto, a legislação estabelece uma série de etapas para elaboração do Plano Diretor, sempre com participação comunitária:
- Diagnóstico das condições locais.
- Participação da Sociedade na leitura e discussão dos indicadores municipais.
- Redação e definição do plano Diretor.
- Sistematização do Plano Diretor.
- Execução e avaliação.
Desde o diagnóstico das condições locais deve haver participação de lideranças de diferentes segmentos da sociedade (governo, empresas, sindicatos, movimentos sociais), tanto da perspectiva técnica quanto da perspectiva comunintária.
Essa abordagem vem ao encontro da diretriz do próprio Estatuto da Cidade, que pressupõe a gestão democrática, com participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
O propósito do plano diretor é criar as bases para uma cidade inclusiva, equilibrada, sustentável, que promova qualidade de vida a todos os seus cidadãos, reduzindo os riscos do crescimento desenfreado e distribuindo de forma justa os custos e benefícios da urbanização. Além disso, o plano diretor fornece transparência para a política de planejamento urbano, ao instituí-la em forma de lei. Diretrizes urbanas sempre existirão, a diferença é que com o plano diretor elas ficam explícitas, disponíveis ao cidadão para criticar, compreender e atuar sob “regras do jogo” bem definidas. Com ele, o cidadão pode decidir melhor ao escolher onde comprar uma casa para morar, o empresário pode escolher melhor onde investir em um novo negócio.
Ocorre que para chegar ao “acordo coletivo” neste debate democrático muitas arestas precisam ser aparadas e o embate tende a ser por interesses particulares.
Durante sua elaboração, seria comum vermos notícias sobre confusões em audiências públicas e sessões de discussão sobre seu conteúdo e abordagem.
Difícil compreender, por exemplo, a questão da “função social” da cidade e da propriedade. A propriedade urbana, embora privada, deve ter uma função social. Portanto, em tese, o proprietário de uma parcela do solo urbano deve dar destinação à sua propriedade da melhor forma que a cidade assim definir. Em outras palavras, se for melhor para a cidade como um todo que aquela região onde a propriedade se encontra seja, exclusivamente, residencial, é legítimo que o poder público fixe a obrigação de que apenas moradias sejam instaladas ali.
A propriedade continua sendo privada, porém, sua função social será garantida pela exigência que a lei impõe sobre seu uso.
É consenso que sem planejamento urbano, as cidades tendem a serem ocupadas de maneira irregular e desordenada, os serviços públicos não chegam a quem mais precisa e a eficiência da economia é comprometida. O resultado é ruim para todos.
Contudo, na prática, a devida elaboração e implementação do plano diretor tem sido um enorme desafio. Polêmicas acerca desse processo não faltam Brasil afora, resultado em planos sem legitimidade, tecnicamente irrealizáveis, ou uma verdadeira “colcha de retalhos”.
Um dos motivos pelo qual planejar cidades não é simples é que o processo para formulação de um plano dessa natureza é sempre permeado pela disputa entre interesses conflitantes, pois a escolha por um caminho implica na renúncia a outro. Tomemos um simples exemplo: verticalizar uma parte da cidade, permitindo prédios mais altos, é bom ou ruim? Para alguns, será muito bom. Construtoras vão construir, imobiliárias vão vender e o poder público gastará menos para levar infraestrutura (água, esgoto, iluminação, transporte) à população. Para outros, será péssimo. O trânsito na região pode piorar, residentes com dificuldades respiratórias podem ter suas doenças agravadas e a vista da cidade não será mais a mesma.
No final, é necessário admitir que essas escolhas envolvem um juízo de valor. O que é melhor ou pior resulta de um processo de conciliação pública, na qual forças políticas farão pressão para que suas próprias vontades sejam atendidas, muitas vezes em detrimento das vontades de outros.
O risco óbvio é o de segmentos numericamente inferiores, mas, politicamente mais poderosos tenham suas prioridades atendidas em prejuízo do bem-estar da população como um todo, tornando a cidade um espaço desigual, onde uns poucos colhem os maiores benefícios e outros muitos ficam com os maiores problemas – como os longos tempos de deslocamento, a falta de infraestrutura sanitária, a moradia precária, entre tantos outros.
Desse modo, o processo de elaboração de um plano diretor é extremamente desafiador e problemático.
Muitas vezes para contornar os conflitos o trabalho de elaboração do plano diretor é terceirizado a consultorias externas, causando toda sorte de problemas: o plano se torna estranho aos servidores públicos, que não o consideram legítimo e resistem na sua implementação; o plano fica tecnicamente bom, mas politicamente inviável, porque ignora as forças de poder locais; o plano não fica nem tecnicamente bom, nem politicamente viável, pois os consultores não conhecem a realidade local.
Não raro, o plano chega a ser uma cópia de planos de outras cidades, substituindo nome e alguns dados do município.
O plano diretor deve ser elaborado pela comunidade local, em consonância com a realidade particular do município. Exemplos de parcerias com universidades e associações de classe locais, em especial de engenharia, agronomia e arquitetura podem e devem ser empreendidas, trazendo a expertise para dentro do processo.
Além disso, a tecnologia pode ser uma aliada, promovendo processos de crowdsourcing onde o próprio cidadão pode ser engajado no processo de alimentação de dados e provimento de conhecimentos técnicos relevantes, por meio de plataformas digitais.
Consultorias externas podem ser contratadas para suprir apenas parte do escopo geral, como o levantamento de dados e a elaboração de estudos técnicos, ficando a cargo dos técnicos locais a interpretação desses dados, a promoção da participação social e a elaboração das propostas finais.
São muitas as críticas ao plano diretor e a experiência demonstra que ele tem frequentemente fracassado em promover o desenvolvimento inclusivo, equilibrado e sustentável das cidades brasileiras.
Mesmo assim, é preciso analisar essas críticas de modo a buscar superá-las, usando criatividade e as novas tecnologias para de fato fazer valer seu potencial de promoção de cidades melhores a todos os brasileiros. Fica o desafio!
